Rapport over klimaatneutrale EU-landbouw pleit voor Ag-ETS en heffingen op voeding

Gisteren publiceerde Agora-Agrar een nieuw rapport getiteld 'Agriculture, forestry and food in a climate neutral EU'. Het rapport beveelt een Emissiehandelssysteem voor de landbouw (Agri-ETS) aan als het meest veelbelovende beleidsinstrument om de klimaatdoelen in de sector te realiseren. Daarnaast worden specifieke voedselbelastingen op het niveau van EU-lidstaten en subsidies aanbevolen om consumenten te helpen overstappen op meer plantaardige voedingspatronen. De aanbevelingen sluiten aan bij de belangrijkste beleidsaanbevelingen van TAPP Coalitie.

Voor de berekeningen werd het CAPRI-model gebruikt, waarbij werd uitgegaan van een belasting op broeikasgasemissies van 200 euro per ton CO2-equivalent (CO2eq) om maatregelen ter beperking van emissies te stimuleren. Dit leidt tot economisch efficiënte veranderingen in productieprocessen. Deze prijs ligt aan de onderkant van de bandbreedte voor de langetermijnkosten van Direct Air Carbon Capture and Storage (DACCS), zoals voorspeld door verschillende studies.

Het is mogelijk om de broeikasgasemissies in de sector met 60 procent te verminderen, terwijl er voldoende voedsel en biomassa wordt geproduceerd, de biodiversiteit wordt verbeterd, het dierenwelzijn toeneemt en de koolstofvastlegging in het landbouwlandschap en in bossen wordt versterkt. De aanname is dat de prijzen voor vlees, zuivel en eieren gemiddeld met circa 17 procent zullen stijgen vanwege verbeterde dierenwelzijnsnormen tegen 2045.

De studie concludeert ook dat de EU voedselimporten kan verminderen en de export van landbouwproducten kan vergroten, waardoor een grotere bijdrage aan de wereldwijde voedselzekerheid wordt geleverd. Omdat er minder diervoeder nodig is, kan 32 miljoen hectare in de EU op een andere manier worden gebruikt, bijvoorbeeld voor nieuwe biomassa-productie of voor biodiversiteitsdoelen. Buiten de EU komt nog eens 7 miljoen hectare landbouwgrond vrij omdat minder veevoer import nodig is.

Het nieuwe rapport laat zien dat 60 procent van de broeikasgasemissies uit de landbouwsector tegen 2045 kan worden verminderd ten opzichte van 2020. Het vernatten van veengronden is een belangrijk element om dit te bereiken en kan jaarlijks circa 70 megaton CO2eq reduceren. Een nog belangrijker element is hoe de veehouderijsector in de EU zijn broeikasgasemissies kan terugdringen van 282 megaton CO2eq in 2020 naar 93 megaton in 2045 (een vermindering van 67 procent). Dit kan deels worden bereikt door technische innovaties, maar 81 procent van de totale reductie in emissies uit de veehouderij moet komen van een vermindering van het aantal dieren. Dit kan vooral worden bereikt door een verandering in de consumptiepatronen van EU-burgers, met een enorme toename van de consumptie van groenten, fruit en peulvruchten en een afname van 51 procent in vlees, 43 procent in zuivel en 42 procent in eieren. De EU-export van zuivel kan tegen 2045 verdubbelen, mede mogelijk gemaakt door een vermindering van de consumptie van zuivel in de EU. De productie van vlees, zuivel en eieren zal zich concentreren in specifieke regio's en landen binnen de EU. Volgens het model zal in Nederland de zuivelproductie blijven, maar zal de varkens- en pluimveeproductie fors afnemen. Het rapport vermeldt ook dat 'belastingen op stikstofoverschotten op basis van bedrijfsspecifieke stikstofbalansen, of integratie daarvan in een Emissiehandelssysteem (ETS), effectief zouden kunnen bijdragen aan het verminderen van het stikstofoverschot'.

De beleidsmaatregelen die nodig zijn om dit scenario te realiseren, worden ook beschreven in het rapport. Een Agri-ETS is de belangrijkste beleidsoplossing: 'Hoewel een goed ontworpen ETS de hoeksteen kan zijn van het EU-klimaatbeleid voor de sectoren landgebruik, zullen aanvullende maatregelen nodig zijn om de landbouwemissies effectief te verminderen. Dit omvat voedsel- en gezondheidsbeleid om gezonde en plantaardige diëten mogelijk te maken, en het GLB om klimaatvriendelijke praktijken te belonen.'

Het rapport beveelt een 'ETS voor landbouw en landbouwveengronden' aan, dat het potentieel heeft om de vermindering van broeikasgasemissies in de veehouderijsector te stimuleren. Een dergelijke marktgerichte aanpak kan bijdragen aan planningszekerheid voor boeren door een langetermijnpad te definiëren voor de jaarlijkse emissietoewijzingen. Dit kan de adoptie van duurzamere beheerspraktijken versnellen en de acceptatie van innovaties voor emissiereducties bevorderen. Het kan ook leiden tot een vermindering van het aantal dieren vanwege stijgende productiekosten. Bovendien zouden de prijzen van dierlijke producten stijgen, wat lagere consumptiepatronen zou stimuleren. Echter, het integreren van veehouderijemissies op bedrijfsniveau in een handelssysteem brengt transactiekosten met zich mee, wat een uitdaging vormt gezien het grote aantal veehouderijbedrijven in de EU. Daarom noemt het rapport ook een downstream Agri-ETS-optie voor slachthuizen en zuivelfabrieken:

'De optie van een downstream-model legt de emissiehandelsverplichting bij downstream-actoren in de waardeketen. Deze optie sluit aan bij recente beleidsontwikkelingen, die meer transparantie van bedrijven vereisen over hun duurzaamheidsprestaties. Voorbeelden hiervan zijn de recent bijgewerkte regels onder de Richtlijn inzake duurzaamheidsrapportage door ondernemingen ((EU) 2022/2464) en de Richtlijn betreffende zorgplicht voor duurzame bedrijfsvoering ((EU) 2024/1760). Deze wetgevingshandelingen verplichten bepaalde bedrijven om te rapporteren over hun Scope 3-emissies, die ook de landbouwvoorzieningsketens omvatten. Terwijl de downstream-optie minder actoren zou omvatten en de politieke acceptatie zou kunnen vergroten, zou deze optie nog steeds vereisen dat de emissies worden herleid tot het individuele landbouwbedrijf, als veranderingen in managementpraktijken op bedrijfsniveau gestimuleerd moeten worden.'

Het rapport bespreekt verder Agri-ETS en voedselbelastingen op voedsel met een hoge klimaatimpact: 'De kosten van voedselproductie en -consumptie in de EU worden momenteel grotendeels geëxternaliseerd, bijvoorbeeld door een belasting van het gezondheidszorgsysteem en het milieu. Beleidsmaatregelen zouden moeten streven naar het internaliseren van deze externe kosten, wat zou helpen om gezonde en duurzame diëten relatief betaalbaarder te maken. Financiële instrumenten zoals belastingen en subsidies hebben aantoonbaar invloed op zowel de voedselindustrie als consumptiepatronen; ze kunnen daarom een rol spelen bij het creëren van eerlijke voedselomgevingen op nationaal niveau. Op EU-niveau zou de invoering van een ETS voor landbouwgerelateerde emissies de prijzen van voedingsproducten met hoge broeikasgasemissies beïnvloeden (Pérez et al. 2016, Stepanyan et al. 2023). Tegelijkertijd zijn sociale beleidsmaatregelen en financiële instrumenten nodig om voedselarmoede in de EU te verlichten en vormen ze een voorwaarde om gezonde en duurzame diëten voor iedereen te kunnen bieden (...) ervoor zorgend dat de financiële impact niet onevenredig zwaar drukt op sociaal-economisch kwetsbare huishoudens.' 'De Europese Commissie zou de lidstaten kunnen ondersteunen door een onafhankelijke evaluatie uit te voeren van instrumenten om voedselarmoede aan te pakken. Op basis van de resultaten van een dergelijke evaluatie zou de EU-Commissie een Fair Food Initiative kunnen voorstellen, dat mogelijk geïntegreerd kan worden in de Europese pijler van sociale rechten. Dit initiatief zou een actieplan en specifieke doelstellingen kunnen omvatten om de lidstaten te ondersteunen bij het vergroten van de toegang tot gezonde en duurzame diëten in de hele EU.'

Het rapport beveelt ook een nieuw EU-voedselbeleidskader aan, vooral om eerlijke voedselomgevingen te creëren. 'Dit vereist een combinatie van diverse instrumenten en een breed beleidsmix in verschillende beleidsterreinen. Hoewel vrijwillige instrumenten een belangrijk element zijn, zijn fiscale maatregelen en publieke regulering onmisbaar (Europese Commissie & Groep van Hoofdwetenschappelijke Adviseurs 2020, 2023).'